前言

在新發(fā)展階段國(guó)土空間治理體系建設(shè)背景下，全域土地綜合整治已成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。作為“全域”實(shí)施的重要金融工具，政策性銀行貸款在推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施和賦能“百千萬(wàn)工程”建設(shè)發(fā)揮著重要的作用，但同時(shí)也面臨諸多深層次挑戰(zhàn)。

一、政策背景

2024年自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號(hào)），要求通過(guò)政策性金融工具破解資金瓶頸。2025年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機(jī)制”，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)土地整治領(lǐng)域的支持力度。

2025年政策性銀行（農(nóng)發(fā)行、國(guó)開行）將全域土地綜合整治列為重點(diǎn)支持領(lǐng)域。農(nóng)發(fā)行單列1600億元專項(xiàng)額度，重點(diǎn)投向農(nóng)用地提質(zhì)（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）、建設(shè)用地增效（如城中村改造）和生態(tài)修復(fù)三大領(lǐng)域；國(guó)開行則通過(guò)“55311”專項(xiàng)工程，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（含土地整治）納入五大基建領(lǐng)域，提供超長(zhǎng)期信貸支持；陜西省等地方政府聯(lián)合銀行出臺(tái)專項(xiàng)政策，明確耕地集中連片整治、生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目的優(yōu)先支持地位。

二、核心優(yōu)勢(shì)

（一）資金供給，精準(zhǔn)匹配項(xiàng)目核心需求

全域國(guó)土綜合整治涉及土地整理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多環(huán)節(jié)，具有投資規(guī)模大、資金回收周期長(zhǎng)、直接經(jīng)濟(jì)效益低的特點(diǎn)。而政策性銀行是全域土地綜合整治的重要支撐力量，其核心優(yōu)勢(shì)首先體現(xiàn)在資金供給的精準(zhǔn)匹配上。針對(duì)整治項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、直接收益低的特點(diǎn)，政策性銀行能提供長(zhǎng)期低成本資金，覆蓋項(xiàng)目全流程需求，還可設(shè)計(jì)靈活還款機(jī)制，緩解地方短期償債壓力，有效彌補(bǔ)商業(yè)銀行信貸邏輯與項(xiàng)目需求的錯(cuò)配問(wèn)題。

（二）政策協(xié)同，戰(zhàn)略導(dǎo)向更契合

政策性銀行在政策協(xié)同與風(fēng)險(xiǎn)承受上展現(xiàn)出獨(dú)特價(jià)值。一方面，其業(yè)務(wù)定位與國(guó)家戰(zhàn)略深度綁定，能銜接鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等政策方向，協(xié)助地方打通跨部門審批環(huán)節(jié)，保障項(xiàng)目貼合國(guó)家目標(biāo)推進(jìn)；另一方面，憑借更高的風(fēng)險(xiǎn)容忍度和創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式，可覆蓋大量公益性、收益不確定的項(xiàng)目，填補(bǔ)市場(chǎng)化金融機(jī)構(gòu)不愿介入的空白，為生態(tài)脆弱區(qū)修復(fù)、農(nóng)村基建完善等項(xiàng)目提供保障。

三、存在問(wèn)題

盡管政策性銀行憑借資金、政策等優(yōu)勢(shì)，成為全域土地綜合整治的重要推動(dòng)力量，但在實(shí)踐過(guò)程中，受項(xiàng)目特性、外部環(huán)境、自身機(jī)制等多重因素影響，仍面臨一系列亟待解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅制約著政策性銀行作用的充分發(fā)揮，也對(duì)整治項(xiàng)目的推進(jìn)效率和質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（一）項(xiàng)目收益評(píng)估難，資金回收風(fēng)險(xiǎn)高

全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益具有“間接性、長(zhǎng)期性、不確定性”三大特征，這給政策性銀行的收益評(píng)估和資金回收帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。一方面，項(xiàng)目的核心收益多來(lái)自土地指標(biāo)交易、生態(tài)補(bǔ)償、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)增值等，但這些收益的實(shí)現(xiàn)高度依賴政策導(dǎo)向和市場(chǎng)環(huán)境。而產(chǎn)業(yè)收益如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育（如特色種植、鄉(xiāng)村旅游）需3-5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn)生穩(wěn)定收益，且受自然災(zāi)害、市場(chǎng)需求波動(dòng)等因素影響，收益穩(wěn)定性極差。另一方面，政策性銀行目前缺乏針對(duì)這類項(xiàng)目的收益評(píng)估體系，多數(shù)時(shí)候仍沿用傳統(tǒng)基建項(xiàng)目的評(píng)估邏輯，難以準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目的長(zhǎng)期社會(huì)、生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益的比例，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)“評(píng)估收益與實(shí)際收益偏差大”的情況，進(jìn)而增加資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

（二）協(xié)同機(jī)制不健全，項(xiàng)目推進(jìn)效率低

全域土地綜合整治常涉及跨部門和“政-企-銀”多方協(xié)作，政策性銀行作為金融機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)地方政府的協(xié)調(diào)權(quán)限，難以推動(dòng)多方達(dá)成一致，導(dǎo)致項(xiàng)目陷入“拉鋸戰(zhàn)”，嚴(yán)重延誤項(xiàng)目進(jìn)度。一方面，地方政府的“短期政績(jī)?cè)V求”與企業(yè)的“長(zhǎng)期收益訴求”沖突。地方政府往往希望快速完成土地平整、生態(tài)景觀建設(shè)等“可視化成果”，以匹配短期政績(jī)目標(biāo)，而企業(yè)投資方更關(guān)注整治后土地的產(chǎn)業(yè)適配性，需長(zhǎng)期投入培育收益。另一方面，當(dāng)項(xiàng)目遇到跨部門、跨主體分歧時(shí)，需由地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)召集會(huì)議，無(wú)明確協(xié)作流程，政策性銀行只能反復(fù)上門溝通。

（三）專業(yè)能力與項(xiàng)目需求不匹配，“融智”服務(wù)深度不足

全域土地綜合整治涉及國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，雖然政策性銀行提出“融資+融智”一體化服務(wù)，但當(dāng)前其專業(yè)能力仍難以滿足項(xiàng)目的復(fù)雜需求，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，政策性銀行現(xiàn)有團(tuán)隊(duì)以金融、信貸人才為主，缺乏熟悉國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)技術(shù)的專業(yè)人員，在協(xié)助地方政府制定整治方案時(shí)，往往只能依賴第三方機(jī)構(gòu)，自身難以對(duì)方案的科學(xué)性、可行性進(jìn)行獨(dú)立判斷，導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)“規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)”的問(wèn)題；二是“融智”服務(wù)缺乏針對(duì)性，目前政策性銀行提供的“融智”支持多為通用模板（如可行性研究報(bào)告框架），未結(jié)合不同區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)。

結(jié)語(yǔ)

運(yùn)用政策性銀行貸款參與全域國(guó)土綜合整治，本質(zhì)是“國(guó)家戰(zhàn)略、市場(chǎng)需求、銀行職能”三者的協(xié)同共振。其核心任務(wù)將成為“撬動(dòng)多元主體參與的支點(diǎn)”，既讓政府的政策目標(biāo)落地，也讓社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，更讓自身在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推動(dòng)這項(xiàng)工程從“政府主導(dǎo)”走向“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的良性發(fā)展格局，最終實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富”的綜合目標(biāo)。